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La Gestión de Los Ingresos Mineros en Perú

Chloe Schalit, Supriya Sadagopan, Mario Picon   |   June 30, 2021   |   Comments

Mejorar la distribución y el uso de los ingresos mineros requerirá una estrategia que involucre la cooperación entre los diferentes niveles de gobierno, las empresas mineras de cada área y la sociedad civil.”

Más allá del Debate Electoral reciente

(En Inglés.)

Perú todavía está experimentando la resaca de una segunda vuelta electoral altamente polarizada, donde la generación, distribución y uso de los ingresos de la minería se convirtió en uno de los focos del debate.

La minería sigue siendo una actividad económica central en Perú, representando alrededor del 10% del PBI del país y el 60% de sus exportaciones. Actualmente, el sector genera aproximadamente 210.000 empleos directos, con cada empleo directo generando hasta ocho indirectos, según el Ministerio de Energía y Minas (MINEM). Es más que probable que continúe la importancia de la minería en la economía del Perú. El país es el segundo productor mundial de cobre y zinc, y recientemente se descubrió allí un vasto depósito de litio de roca dura, todos minerales importantes para una transición energética.

Ingresos mineros en la reciente campaña electoral

Sin embargo, la minería no estuvo en el centro del debate durante la reciente campaña electoral hasta después de la primera ronda electoral en abril, cuando Pedro Castillo, un maestro de escuela de la región de Cajamarca, rica en minerales y con una historia de conflictos alrededor de la minería, se convirtió en el sorprendente ganador. El señor Castillo, que no apareció en el radar de ninguna encuesta nacional incluso dos semanas antes de las elecciones, ganó en casi todas las regiones mineras de Perú (y en el 88% de los distritos con conflictos activos relacionados con la minería).

El plan del señor Castillo incluía la renegociación de los contratos mineros, un aumento en los impuestos a las empresas y la posible nacionalización de las minas. Argumentó que el sistema actual perpetuaba un status-quo injusto que no se traducía en desarrollo comunitario, dañaba el medio ambiente y era propenso a la corrupción.

Los resultados electorales de la primera vuelta provocaron una rápida respuesta del contendiente de Pedro Castillo en la segunda vuelta. La señora Keiko Fujimori, quien actualmente enfrenta un proceso judicial por cargos de corrupción, propuso que el 40% de los ingresos mineros disponibles para las regiones (conocido como canon minero) se transforme en una transferencia directa a hogares ubicados en zonas mineras.

Las transferencias directas de ingresos provenientes de las industrias extractivas han recibido significativa atención durante la última década. El recuadro a continuación discute experiencias recientes de su uso, y algunos de los retos que implican.

Antecedentes

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Evidencia y debates recientes en torno a las transferencias directas de ingresos por mineria

En los últimos años, las propuestas de transferencias directas de ingresos fiscales generados de la extracción de recursos naturales se han vuelto más comunes. Los proponentes de enfoques de petróleo a efectivo sostienen que las transferencias directas pueden ayudar a prevenir los efectos negativos de la denominada maldición de los recursos naturales y mejorar significativamente el contrato social, generando una mayor responsabilidad de los gobiernos ante sus ciudadanos.

Este tipo de política se implementó en lugares como Alaska y Mongolia con cierto éxito en la reducción de la pobreza, pero los precios volátiles de los minerales crearon desafíos en ambos contextos.

Tomemos a Alaska. Desde 1982, Alaska ha depositado el 25% de sus regalías minerales en el Fondo Permanente de Alaska, donde invierte el dinero en acciones y bonos. El interés de esto se llama Dividendo del Fondo Permanente (PFD) y se distribuye directamente a los residentes del estado cada año de acuerdo con una fórmula preestablecida. Según un estudio de la Universidad de Alaska de 2016, se descubrió que el PFD había reducido la pobreza en Alaska en casi un 20%. Si bien el sistema fue un éxito durante muchos años, se convirtió en un problema en 2015 cuando los precios del petróleo cayeron: el gobierno no tenía fondos suficientes tanto para el PFD como para el presupuesto estatal. Desde entonces, el dividendo ha sido establecido manualmente por los legisladores, convirtiéndose en una gran controversia en las elecciones estatales de 2018 y las negociaciones presupuestarias en curso.

Mongolia proporciona otro estudio de caso. En 2006, Mongolia introdujo la Ley de impuestos sobre las ganancias extraordinarias, aumentando la participación del gobierno en las ganancias mineras. Los ingresos de este impuesto ayudaron a financiar el Child Money Program, que proporcionaba pagos mensuales a todos los niños de Mongolia. En 2010, luego de un período de alto crecimiento del PBI, el gobierno estableció el Fondo de Desarrollo Humano para reemplazar el Programa de Dinero Infantil y en su lugar proporcionó transferencias de efectivo universales a todos los ciudadanos. Sin embargo, gracias al lento crecimiento, la situación de la deuda en Mongolia empeoró. Después de las elecciones de 2012, el gobierno volvió al programa original. Si bien el programa redujo la pobreza, la inestabilidad de los ingresos de la minería complicó la sostenibilidad. Desde entonces, la popularidad de las transferencias directas ha disminuido en las encuestas públicas, con más ciudadanos a favor de planes de desarrollo social a largo plazo en lugar de transferencias directas.

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La propuesta de Fujimori de transferencias directas buscaba superar la falta de efectividad del gobierno y la corrupción en torno al uso de los ingresos mineros. Según su campaña, el tamaño de la transferencia sería mayor si las empresas mineras son más rentables, incentivando, en su perspectiva, el apoyo a la actividad minera, y reduciendo los conflictos.

Sin embargo, en la segunda vuelta de las elecciones del 6 de junio, Castillo volvió a ganar en las principales regiones mineras del país, obteniendo entre el 60 y el 90% de los votos válidos en cada una y llevándolo a la victoria. Consulte el mapa electoral a continuación y el artículo relacionado de Reuters.

¿Qué sucedió? Si bien es necesario un análisis en profundidad, la mayoría de los analistas señalan dos factores principales para la victoria de Castillo:

  1. Los votantes en estas áreas están más preocupados por los riesgos ambientales y de salud de las minas que en buscar una compensación directa.
  2. Fujimori representa la desconfianza generalizada en el establecimiento político y las instituciones gubernamentales.
Mapeo de Resultados Electorales: La reciente Segunda Vuelta electoral en Perú

Mapping Electoral Outcome in Peru's June 6th Runoff Election

…estas propuestas eluden los desafíos de corrupción y eficacia del gobierno que se utilizan como justificación de las mismas.”

Deficiencias en ambos enfoques

Fujimori propuso transferir el 40% de los ingresos mineros mediante 

transferencias directas, ya que ese es el promedio no gastado por los gobiernos subnacionales en los últimos años. Sin embargo, no se intenta comprender por qué se produce la falta de ejecución o cómo solucionarla. Este artículo de NRGI Latinoamerica proporciona una discusión exhaustiva al respecto. Hay al menos dos problemas importantes con las propuestas de Castillo y Fujimori. Para empezar, están respaldados por pobres referencias a programas de otros países en lugar de un fuerte uso de evidencia y esfuerzo para aprender de experiencias pasadas y adaptar al contexto local. Incluso en los casos de Alaska y Mongolia, la inestabilidad de los ingresos de la minería planteó desafíos difíciles. En Perú, esta diversas propuesta tenían como objetivo una táctica de corto plazo de atraer el voto del rival, no la búsqueda de una conversación nacional exhaustiva.

En segundo lugar, y lo que es más importante, estas propuestas eluden los desafíos de corrupción y eficacia del gobierno que utilizan como justificación. Los planes tributarios y de nacionalización de Castillo indican un diagnostico que prioriza el tamaño de los ingresos que el Estado percibe por la minería, más que el uso de estos recursos por parte de los gobiernos subnacionales. También busca transferir la administración de operaciones mineras multimillonarias a los mismos gobiernos regionales que tienen problemas significativos ejecutando el gasto de ingresos por canon actuales, y que están bajo escrutinio por mala administración.

Hacer frente a los desafíos existentes con un enfoque múltiple

Mejorar la distribución y el uso de los ingresos mineros requerirá una estrategia que involucre la cooperación entre los diferentes niveles de gobierno, las empresas mineras de cada área y la sociedad civil.

Los puntos de entrada clave sobre cómo construir una estrategia de este tipo ya se han identificado a través de esfuerzos locales. A nivel macro, el informe 2020 de la Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible propone pasos concretos para la regulación, la administración pública y las políticas públicas que apoyarían una mejor gestión de los ingresos mineros y la confianza entre las diferentes partes interesadas. Las propuestas incluyeron recomendaciones sobre una mayor coordinación entre ministerios y gobiernos, mejores esfuerzos de transparencia e iniciativas para fomentar la integridad y prevenir la corrupción. Asimismo, y específicamente sobre el impacto de los ingresos mineros en diferentes dimensiones, un informe reciente del Grupo Propuesta Ciudadana destaca seis líneas de acción de política pública.

Un enfoque de valor compartido también ha sido explorado por expertos como Miguel Inchaustegui, ex Ministro de Energía y Minas, y que incluiría la provisión de asistencia técnica directa para superar los desafíos de gobernabilidad de los gobiernos subnacionales por parte de las compañías mineras.

Y finalmente, hay avances en la introducción de enfoques subnacionales de visión local para abordar la minería. El proceso Rimay recientemente completado en Moquegua es un ejemplo de esto, reuniendo a actores del gobierno, la industria y la sociedad civil.

Mejor gestión de ingresos, mejores mecanismos de distribución

No faltan ideas sobre cómo abordar los desafíos en torno a los ingresos de la minería en Perú. Otras soluciones propuestas incluyen una combinación de 1) revisar la fórmula de distribución de ingresos mineros 2) reducir la asignación anual para las regiones 3) introducir un fondo soberano minero y 4) dirigir una pequeña cantidad a transferencias directas, con la esperanza de reducir la volatilidad y las desigualdades en la distribución. Una de estas propuestas, del exviceministro Ricardo Labo, se puede encontrar aquí. Si planes como estos tienen en cuenta las lecciones de experiencias similares en otros lugares, ciertamente son prometedores.

Después de la toma de posesión el 28 de julio, el nuevo presidente del Perú tendrá muchas opciones a considerar en lo que respecta a la gestión de los ingresos mineros. Depende de él y sus asesores considerarlos seriamente, en lugar de apresurarse e implementar ideas preconcebidas que no abordan los desafíos que enfrenta el sistema actual.

Nuestro compromiso de apoyar a los defensores de la buena gobernanza y la lucha contra la corrupción en Perú

Sobre la base de una serie de consultas con actores locales, LTRC promoverá activa participación de actores en la búsqueda de soluciones en la gestión de los ingresos de la minería a nivel subnacional de Perú. Consistente con nuestro marco de referencia TAP-Plus, nosotros apoyamos actores locales en la construcción de sistemas y la constitución de coaliciones de cambio. Nuestro próximo artículo sobre Perú se enfocará en nuestros planes para una comunidad de aprendizaje y laboratorio social que llevará adelante varias de las recomendaciones de los procesos subnacionales de Rimay, así como una consideración de muchas de las ideas descritas anteriormente, conscientes de la importancia que tiene generar confianza entre los diferentes actores involucrados. Nos reencontramos pronto.

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